功能界別應繼續存在嗎?

(1)功能界別議員能提供獨立和專業的意見,就多方議題廣泛參與立法會辯論,提高立法和施政水平,及監察政府的工作?

事實上,曾有一項針對1998至2004年間功能界別議員有關社會政策提案的研究,利用定量及定性數據,詳細比較功能代表及地區直選/選委會代表在五個社會政策範疇立法過程的参與。[1] 研究有這樣的發現:

  • 當涉及直接的界別利益時,功能代表都積極参與相關的立法工作,例如發問、提出動議和修訂議案、參加相關的法案委員會及事務委員會、及出席相關的會議。
  • 可是當不涉及直接的界別利益時,功能代表則往往變得沒有那麽積極;他們甚至不時拒絕参與上述的立法工作。
  • 當不涉及直接的界別利益時,功能代表的政策立場傾向以所屬政黨或政府的立場為依歸。
  • 功能代表通常以非常狹窄的角度詮釋界別利益。
  • 功能代表往往凸顯僱主的角度。[2]
  • 界別代表並不一定是為界別利益「發聲最多」的倡導者。[3] 研究顯示,地區直選議員較勞工界功能議員更堅持不懈地為僱員尋求更多的勞工保障
  • 當需要投票表決時,界別代表往往傾向支持政府的提案,這情况尤其在提案與界別利益沒有直接關連或沒有衝突時更為明顯。[4]
  • 沒有跡象顯示「專業知識」、界別的獨特見解、或界別角度有被廣泛應用於立法的工作上。功能議員帶入立法過程的往往是界別利益、政黨立場、或其它對社會事務較為籠統的觀點。

第二個研究的重點是比較和分柝功能界別議員及地區直選議員在立法會內的投票取向。[5] 研究的範圍包括回歸後第一屆立法會(1998-2000)及第二屆立法會首三年(2000-2003)內議員就着草案及動議辯論的投票紀錄。

  • 研究有一個重要發現:「從研究香港功能代表制得出的一個非常深刻的印象是,功能議席代表的工作與民意和社會期望有着很大的落差。儘管他們的選民人數只及地區選民人數的百份之六,功能代表卻實際上是利用他們的立法權力,阻止了公衆期望的表達,利用在立法會的票數去為一個跟他們一樣沒有民主認受性的政府護航。」
  • 研究的其中一個值得留意的結論是:「研究顯示,就有紀錄的投票來看,功能代表經常把地區直選代表的動議否决而支持政府的動議。地區直選代表被否决的動議尤其集中於有關促進香港特區的自由、民主化、高度自治,和公平的社會經濟秩序的動議上。」[6]

另一項研究也發現,當討論一旦涉及廣泛的經濟議題時,只有少數來自功能組別的立法會議員能擺脫其所屬組別或黨派的掣肘,提出獨立意見。[7] 上述兩項研究均反駁了關於「功能界別議員能提供獨立和專業的意見,和廣泛參與立法會辯論」這一觀點 。

 

(2)功能界別議員有積極參與?

 

立法會議員天主教監察組的2013年報告指出,2012至2013年度,在「提出動議和修正案數目」、「發言次數」和「質詢次數」3方面,地方直選議員的表現,明顯較功能組別議員為佳。例如在「提出動議和修正案」方面,地方直選議員的平均次數為每人5.1項,而功能組別議員的平均數只是每人3.6項;在「發言次數」方面,地方直選議員的平均次數為每人29.9次,功能組別議員只是23.9次;在「質詢次數」方面,地方直選議員的平均數為每人9.8項,而功能組別議員只是8.2項。[8]

 

(3)功能界別有利於經濟發展?

要維持香港經濟發展,關鍵之一在於香港能否確保市場的公平競爭。可是,香港現時很多行業都存在不公平競爭,例如超市、運輸、能源等行業,由於不公平競爭,造成市民的開支增加。不公平競爭亦阻礙有創意的企業進入或停留在市場,削弱香港的競爭力,進而損害經濟發展。

 

根據消委會1994年的報告,兩大超市集團在1985年至93年的門市數目愈來愈多,同一時間,其他超市的門市數目則愈來愈少。此外,業界亦估計兩大集團的營業額市場佔有率約為七成。[9] 香港在2002年8月前30個月累積通縮4.5%,但消委會調查發現,本港三大超市逾63%貨品的售價不跌反升,正價升 了3.6%,即使計算優惠特價,升幅仍達1.5%。[10]中小型的超級市場亦屢屢抱怨,指該等大企業以本傷人。為確保公平競爭,現時世界上已有至少100個發達與發展中國家(包括中國在內)訂立了公平競爭法。[11]

 

儘管香港許多著名經濟學家都同意本港需推出公平競爭法維持經濟發展[12],然而相關議案卻在分組投票機制下多次被功能界別議員否決。否決的理由很簡單,包括「毋須監管」、「業界自律」、「現行法律已足夠」、「先考慮,次諮詢,再調查,後研究,最後再討論」等。其實,否定公平競爭法的功能界別議員只有一個目的:為了自身界別的利益而抗拒改變。在2004年,功能界別議員出於同樣目的,不僅反對政府檢討競爭政策諮詢委員會的運作,連政府僅僅就公平競爭法進行「可行性」的研究也公然反對。[13]此外, 1998至2004年立法會的投票記錄顯示,大多數關於提升香港經濟競爭力的立法動議均來自地區直選議員,而非功能界別議員。[14]

 

另一項研究發現,在2000至2004年間的立法會辯論中,功能界別議員曾建議政府,作出扭曲公平競爭的干預。例如,功能界別議員支持政府在沒有公開投標的情况下,以低廉地價將數碼港批給在相關管理經驗方面具爭議性的本地財團。

 

上述研究表明,大多數功能界別議員在立法會投票時,首要考慮的,乃是既得利益集團的好處,縱使為此犧牲自由市場經濟、公平競爭乃至香港的經濟發展也在所不惜。

 

(4)還有甚麼論據支持保留功能代表制?這些論據合理嗎?

在香港的政制討論中,除「專業知識論」外,還有下列三個常見的論點支持保留功能代表制:

  1. 「貢獻論」– 對香港經濟發展和繁榮安定有很大貢獻的,應享有多一點代表權
  2. 「繳稅論」– 繳納較多稅款的,應享有較多代表權
  3. 「均衡參與論」 — 功能界別選舉能確保社會中成員較少的階層或界別,有「均衡參與」的機會

 

(a)「貢獻論」

就「貢獻論」,首先要問的是:社會不同階層對社會的貢獻該如何量度呢?同樣地,「安定繁榮」和「貢獻」又怎樣界定?若說工商及專業人士比起其它社會人士對香港的安定繁榮作出更大貢獻,其量度標準又是甚麼?例如,家庭主婦對社會的貢獻和漁農界對社會的貢獻應該怎樣比較?有甚麼理據排拒家庭主婦於功能界別代表之外?

 

進一步說,現代社會是一個分工合作及相互依存的群體,每一個成員對社會的安定繁榮其實都起著不容否定的影響。如果一個大資本家,突然從香港撤資,或大批專業精英,突然集體移民,對香港的打擊無疑是非常沈重的。但假如郵差、司機和垃圾清理員,全部集體罷工,對香港經濟活動的打擊,難道不同樣非常嚴重嗎?

 

英國在一九七八至七九年間的冬天,曾發生大規模的公務員工潮,掀起巨大政治危機。當年,由於工會不滿工黨政府的薪酬政策,在嚴寒中運送燃料的貨車司機、學校褓母、救護員、垃圾清理員,墳場仵工等,相繼採取工業行動。結果,工黨政府遭國會通過不信任動議,被迫提前大選,導致保守黨的戴卓爾政府上台。這個例子說明要判別每一個社會成員對社會貢獻的多與少殊不容易。

 

(b)「繳稅論」

繳稅不應成為分配政治權利的原則。假如我們接受這一原則,這意味着我們認同可以把社會上的公民劃分成不同的等級 繳稅的頭等公民及非繳稅的次等公民 並作不同等級的統治。

 

更何况,繳稅者之所以能賺取利潤或收入,端賴社會其它人士的配合,和社會提供的種種有利投資生產的基礎建設及社會資本。因此,繳稅者實難獨佔功勞,把繳納的稅款看成是一己獨力成就的結果,並要求以繳稅的多寡來分配政治權利。

 

再者,稅項有直接稅和間接稅之分,香港直接稅的稅基或許偏窄,但大部份市民都共同承擔了可觀的間接稅,對公共財政的貢獻,是否就不值一提?

 

(c) 「均衡參與論」

「均衡參與論」的問題在於它扭曲了「均衡」的一般意義。在慣常的用法中,「均衡參與」包含「公平」的意思 每個人應公平地享有政治参與的機會。任何不平等的政治参與都應予糾正。

 

可是,在香港,「均衡參與」卻被用來合理化不公平的政治權利分配。

傳統功能界別近二十四萬張團體/個人選票,選出立法會的一半議席;另一半則由三百四十七萬的分區直選選民選出。

這二十多萬傳統功能界別的選民所選出來的功能界別議員,本質上亦只代表極少衆的利益。這樣的政治参與權利分配也算是「均衡參與」?

      

海外一些國家確有法例,甚至憲法規定,透過選舉制度的設計,保障一些弱勢社群如婦女、少數民族等的「均衡參與」權,以確保這些社群的聲音,在社會和議會的層面,得以表達,和受到注意。這個意義的「均衡參與」跟「港式」的「均衡參與」不可謂不南轅北轍!我們總不能把保障財雄勢大的「工商專業」的政治參與和保障「弱勢社群」的政治參與等同起來吧?!

 

參考資料

[1] Rowena Y.F. Kwok and Chow Chiu Tak. 2006. “The Dynamics of Social Policy Making in Hong Kong: The Role of Functional Representatives (1998-2004)”. In Christine Loh and Civic Exchange. Eds. Functional Constituencies: A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council. Hong Kong: Hong Kong University Press, pp. 199-264.

[2] Ibid. p. 261.

[3] Ibid. p. 262.

[4] Ibid. p. 219.

[5] Rowena Y.F. Kwok. 2006. Functional Representation in Hong Kong’s Legislature: Voting Patterns and Political Implications. Asian Survey 46(3): 401-416.

[6] Ibid., p. 416.

[7] Latter, Tony, 2006. “The Contribution of the Functional Constituencies to Economic Policy in Hong Kong.” In Christine Loh and Civic Exchange. Eds. Functional Constituencies: A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council. Hong Kong: Hong Kong University Press, pp. 265-82.

[8] 立法會議員天主教監察組: http://www.legco-monitors.org/

[9] Ho, S. 1994. “Report on the supermarket industry in Hong Kong.” Consumer Council of Hong Kong.

[10] Ming Pao Daily August 16, 2002.

[11] Ho Suk-ching and Chi-fai Chan, “In Search of a Competition Policy in a Competitive Economy: The Case of Hong Kong”, The Journal of Consumer affairs, Vol. 37, No. 1 (Summer 2003), p. 70.

[12] Lin, P, and EKY Chen. 2008. “Fair Competition under Laissez-Faireism: Policy Options for Hong Kong.” Lingnan University of Hong Kong (March); Williams, M. 2005. Competition policy and law in China, Hong Kong and Taiwan, Cambridge Univ Press; Tsui, Shu-ki, “The Case for a Competition Institution in Hong Kong”.

[13] See Kamp Jake van der & Carine Lai, “Non-positive interventionism: How functional constituencies distort the free market” in Loh, Christine & Civic Exchange ed., Functional Constituencies: A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council, pp. 283-310. Hong Kong: Hong Kong University Press, 2006.

[14] Sing, Ming “To What Extent Have Members of the Functional Constituencies

Performed the Balancing  Role’  in  Hong  Kong?”  in  the  Hong  Kong  Special  Administrative Region in Its First Decade edited by Joseph Cheng, Hong Kong: City University of Hong Kong Press, 2007, 109-178.